International Convention for the Suppression of Terrorist Bombings
New York, 15 December 1997
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Par Pierre Klein
Professeur, directeur du Centre de droit international
Université libre de Bruxelles

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24 September 2003, Ratification of the International Convention for the Suppression of Terrorist Bombings, United Nations Headquarters, New York: Mr. Marc Ravalomanana (seated), President of the Republic of Madagascar, ratifying the Convention, among other instruments.La Convention internationale pour la répression des attentats terroristes à l'explosif a été adoptée sans vote par l'Assemblée générale des Nations Unies à New York le 15 décembre 1997 (résolution 52/164). Elle est entrée en vigueur le 23 mai 2001 et comptait, au 31 octobre 2008, 161 Etats parties. Cet instrument vise à faciliter les poursuites pénales à l’encontre des personnes qui sont les auteurs ou auteurs présumés d’attentats terroristes à l'explosif, en obligeant les Etats parties à poursuivre ces personnes ou à les extrader vers un autre Etat qui aurait établi sa compétence pour les juger. Il impose également aux Etats parties d’adopter des mesures de prévention en vue d’empêcher la préparation sur leur territoire de tels attentats.

Contexte

Dès le début des années 1990, l’Assemblée générale des Nations Unies a entendu jouer un rôle de premier plan dans la lutte contre le terrorisme. L’adoption, en 1994, de la Déclaration sur les mesures visant à éliminer le terrorisme international (annexée à la résolution 49/60, du 9 décembre 1994) et, plus encore, celle de la résolution 51/210, deux ans plus tard, témoignent pleinement de cette volonté. Ce dernier texte, en particulier, manifeste l’intention de l’Assemblée de donner une nouvelle impulsion au processus d’élaboration des normes conventionnelles visant à lutter contre le terrorisme. Le Comité spécial créé par cette résolution s’est ainsi vu chargé d’élaborer deux projets de conventions visant à assurer la répression, respectivement, des attentats terroristes à l’explosif et du terrorisme nucléaire. Ses travaux ont abouti, moins d’un an plus tard, à l’adoption de la Convention présentée ici. Une série d’attentats à la bombe perpétrés en 1995 et 1996 en différents points du globe a incité les Etats à lancer, dans le cadre du G7, le processus d’élaboration d’un instrument multilatéral qui permettrait d’assurer une répression plus efficace de tels faits, « de plus en plus courants » (préambule de la Convention, 7ème considérant). Ces types d’actes n’étaient en effet visés jusque-là en tant que tels par aucune des conventions « sectorielles » adoptées auparavant en vue de réprimer divers comportements susceptibles d’être liés à des activités terroristes (prises d’otages, détournement d’avions, actes dirigés contre la sécurité de la navigation aérienne ou maritime, etc.). Un large consensus sur la nécessité d’assurer la répression de tels actes, ainsi que sur les modalités de l’action internationale qu’il convenait d’entreprendre en ce sens, a permis l’adoption, dans des délais particulièrement brefs, de la Convention pour la répression des attentats terroristes à l’explosif.

Principales dispositions

La Convention de 1997 incrimine le fait de livrer, poser, faire exploser ou détonner intentionnellement « un engin explosif ou autre engin meurtrier dans ou contre un lieu public, une installation gouvernementale ou une autre installation publique, un système de transport public ou une infrastructure, dans l’intention de provoquer la mort ou des dommages corporels graves, ou dans l’intention de causer des destructions massives de ce lieu, de cette installation, de ce système ou de cette infrastructure, lorsque ces destructions entraînent ou risquent d’entraîner des pertes économiques considérables » (article 2, par. 1). La tentative de commettre de tels faits, leur organisation, la complicité ou la contribution délibérée à leur perpétration sont également incriminées (article 2, par. 2 et 3). La Convention impose aux Etats parties de prendre les mesures nécessaires pour faire de ces faits des infractions pénales dans leur droit interne et les réprimer par des peines « prenant dûment en compte leur gravité » (article 4). Elle exclut également toute possibilité de justifier la perpétration de tels actes par des considérations de nature politique, philosophique, idéologique, raciale, ethnique, religieuse, ou d’autres motifs analogues (article 5). Les Etats parties sont tenus d’établir la compétence de leurs tribunaux à l’égard des faits incriminés. A l’instar de nombreux autres instruments de droit international pénal contemporains, la Convention de 1997 énonce des bases de compétences très larges : compétence territoriale (et, au-delà, à l’égard des faits commis à bord d’un navire ou d’un aéronef relevant de l’Etat, ou à l’encontre de ses installations publiques situées en dehors de son territoire), compétence personnelle active et passive, ainsi que compétence universelle, lorsque l’auteur présumé de l’infraction se trouve sur le territoire de l’Etat (article 6). De plus, tout Etat qu’un des faits incriminés par la Convention aurait eu pour objectif de contraindre à accomplir un acte quelconque ou à s’en abstenir est également habilité à établir sa compétence à l’égard de ce fait (article 6, par. 2, d)). Il ne s’agit toutefois là que de facultés pour les Etats parties, qui peuvent choisir d’établir leur compétence sur une seule de ces bases, sur plusieurs d’entre elles ou sur toutes (article 6, par. 3). L’Etat partie sur le territoire duquel se trouve l’auteur présumé de l’infraction a le choix, soit de soumettre l’affaire à ses autorités compétentes pour l’exercice de l’action pénale, soit de l’extrader vers un autre Etat partie qui aurait établi sa compétence à l’égard des faits en cause conformément à la Convention (article 8). Plusieurs dispositions ont pour objectif de faciliter l’extradition et l’entraide judiciaire entre Etats parties (articles 9 et 10). Pour les besoins de l’application de ces mécanismes, les faits visés par la Convention sont réputés non-politiques, et l’extradition ou l’entraide judiciaire ne pourront donc être refusées au motif qu’il s’agirait d’une infraction politique (article 11). Ceci ne fait toutefois pas obstacle à ce qu’un Etat refuse une demande d’extradition ou d’entraide s’il a de sérieuses raisons de croire que cette demande « a été présentée aux fins de poursuivre ou de punir une personne pour des considérations de race, de religion, de nationalité, d’origine ethnique ou d’opinions politiques » (article 12). Dans le même souci de protection des droits fondamentaux de l’individu, la Convention prévoit que toute personne détenue ou poursuivie en application de ses dispositions « se voit garantir un traitement équitable et tous les droits et garanties conformes à la législation de l’Etat sur le territoire duquel elle se trouve et aux dispositions applicables du droit international, y compris celles relatives aux droits de l’homme » (article 14).

Enfin, on notera encore qu’en sus du volet répressif qui constitue l’essentiel du dispositif qu’elle institue, la Convention de 1997 met également à la charge des Etats parties l’obligation d’adopter diverses mesures en vue de prévenir la perpétration d’attentats à l’explosif (article 15).

Plusieurs dispositions de la Convention précisent son champ d’application. C’est le cas, tout d’abord, sur le plan ratione materiae, des différentes définitions offertes dans l’article premier, qui précisent entre autres les notions d’installation, de lieu et de système de transports publics, ou d’« engin explosif ». Dans le même ordre d’idées, l’article 5 permet de mieux circonscrire la notion d’attentat terroriste, puisqu’il se réfère « aux actes criminels relevant de la présente Convention, en particulier ceux qui sont conçus ou calculés pour provoquer la terreur dans la population, un groupe de personnes ou des individus ». Cette disposition offre ainsi des éléments susceptibles de contribuer à la définition de la notion de terrorisme, qui demeure évanescente dans les instruments juridiques à vocation universelle. Elle n’évite toutefois pas l’écueil souvent dénoncé d’une définition circulaire, en caractérisant l’acte comme terroriste par renvoi à la notion de terreur. Il convient encore de noter que le champ d’application de la Convention est limité aux infractions qui présentent un élément d’extranéité, en excluant son application aux situations purement nationales (article 3). Enfin, innovant notablement en cela par rapport à la grande majorité des conventions « sectorielles » antérieures, la Convention de 1997 dispose que « [l]es activités des forces armées en période de conflit armé, au sens donné à ces termes en droit international humanitaire, qui sont régies par ce droit ne sont pas régies par la présente Convention, et les activités menées par les forces armées d’un Etat dans l’exercice de leurs fonctions officielles, en tant qu’elles sont régies par d’autres règles de droit international, ne sont pas non plus régies par la présente Convention » (article 19, par. 2).

Cette dernière disposition a suscité diverses prises de position, exprimées par les Etats dans le cadre du processus d’élaboration de la Convention, ou au moment de signer ou de devenir parties à cet instrument. D’une part, plusieurs Etats parties ont défendu une interprétation large des termes « forces armées », en y incluant les forces de police, les civils qui dirigent ou organisent les activités officielles de forces militaires d’un Etat, ainsi que les civils qui agissent à l’appui des activités officielles de ces forces, s’ils sont soumis à leur commandement et à leur contrôle, réduisant d’autant le champ d’application de la Convention. D’autre part, certains Etats parties ont entendu, par des déclarations ou des réserves, restreindre la portée de l’article 19 aux cas où les forces armées, dans l’exercice de leurs fonctions, ne violent pas les règles et principes du droit international, exprimant, pour certains d’entre eux, la crainte qu’une telle clause revienne à légitimer le « terrorisme d’Etat » (ibid.). L’inclusion d’une disposition similaire dans d’autres instruments (ou projets) ultérieurs destinés à lutter contre le terrorisme a, par la suite, fait l’objet de débats intenses. Elle a, ainsi, constitué une des principales pierres d’achoppement dans les discussions qui ont entouré l’élaboration du projet de convention générale contre le terrorisme. Une telle clause, même si elle n’a aucunement pour effet de rendre licites certains comportements des forces armées d’un Etat qui seraient contraires au droit par ailleurs, suscite manifestement des réserves. Elle permet de fait aux auteurs d’actes entrant dans son champ d’application d’échapper à toute stigmatisation comme « terroristes » et a pour effet de rendre d’éventuelles poursuites pénales à leur encontre plus aléatoires. Son incorporation dans certains instruments internationaux conduit en tout cas inévitablement à relativiser les professions de foi des Etats lorsqu’ils expriment leur détermination à lutter contre le terrorisme sous toutes ses formes.

Application

Plusieurs dizaines d’Etats parties à la Convention de 1997 ont pris les mesures nécessaires, dans leur droit interne, pour établir leur compétence à l’égard des infractions visées par cet instrument. Son application ne paraît pas avoir soulevé de difficultés particulières à ce jour.

Références bibliographiques

A. Documents

Résolution 49/60 de l’Assemblée générale du 9 décembre 1994 (Déclaration sur les mesures visant à éliminer le terrorisme international).

Résolution 51/210 de l’Assemblée générale du 17 décembre 1996 (Déclaration complétant la Déclaration de 1994 sur les mesures visant à éliminer le terrorisme international).

B. Doctrine

S. Witten, “The International Convention for the Suppression of Terrorist Bombing”, American Journal of International Law, vol. 92, No. 4, 1998, pp. 774.


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By resolution 51/210 of 17 December 1996, approving the Declaration supplementing the 1994 Declaration on Measures to Eliminate International Terrorism (see Declaration on Measures to Eliminate International Terrorism), the General Assembly decided to establish an ad hoc committee to elaborate an international convention for the suppression of terrorist bombings and, subsequently, an international convention for the suppression of acts of nuclear terrorism, to supplement related existing international instruments, and thereafter to address means of further developing a comprehensive legal framework of conventions dealing with international terrorism. The Ad Hoc Committee, which was open to all States Members of the United Nations or members of specialized agencies or of the International Atomic Energy Agency, was mandated to meet from 24 February to 7 March 1997 to prepare the text of a draft international convention for the suppression of terrorist bombings. In the same resolution, the General Assembly further recommended that work continue during its fifty-second session of the General Assembly from 22 September to 3 October 1997 in the framework of a working group of the Sixth Committee. This pattern of two meetings in a year –in the context of an ad hoc committee and a working group of the Sixth Committee– has always been followed in the subsequent work of the Ad Hoc Committee.

During the first round of meetings in the context of the Ad Hoc Committee and the Working Group of the Sixth Committee, the focus was on the elaboration of the draft convention for the suppression of terrorist bombings, on the basis of a preliminary working paper submitted by France (on behalf of the Group of Seven major industrialized countries and the Russian Federation) (A/AC.252/L.2) (see report of the Ad Hoc Committee, A/52/37). The beginning of work on the draft convention was preceded by the issuance, during the fifty-first session of the General Assembly, of a report of the Secretary-General (A/51/336) on measures to eliminate international terrorism prepared pursuant to General Assembly resolution 50/53, which offered an analytical review of existing international legal instruments relating to international terrorism, in order to assist States in identifying aspects that may not have been covered by such instruments and could be addressed to develop further a comprehensive framework (A/51/336)

In its discussions at the first session (from 24 February to 7 March 1997), the Working Group of the Whole of the Ad Hoc Committee, conducted a first reading of articles 1 to 12 of the draft convention, during which oral and written amendments and proposals were submitted and considered, it being understood by the Committee that the oral amendments and proposals would continue to be treated on an equal footing with written amendments and proposals in its future work (see report of the Working Group (A/C.6/52/L.3)). On the basis of the discussions in the Working Group, the Bureau of the Ad Hoc Committee prepared texts of articles 1, 2, 3 and 12 ter (A/AC.252/1997/CRP.3), articles 4 to 10 bis (A/AC.252/1997/CRP.1) and articles 11 to 12 bis (A/AC.252/1997/CRP.2) (for prepared texts, see the report of the Ad Hoc Committee, A/52/37); and, it was agreed that work would continue on the basis of the above-mentioned documents and in the framework of two consultation groups entrusted respectively with articles 1 to 3 and 12 ter and articles 4 to 12 and 12 bis. On the basis of the discussion in the informal consultations, the Bureau prepared revised texts of articles 4 to 12 bis (A/AC.252/1997/CRP.6) and articles 1 to 3 and 12 ter (A/AC.252/1997/CRP.6/Add.1) (see A/52/37). It was understood that the texts prepared by the Bureau were intended simply to further facilitate the future work of the Committee and did not replace or substitute any of the written or oral texts proposed by delegations.

The Working Group of the Sixth Committee, which met from 22 September to 3 October 1997, had before it the report of the Ad Hoc Committee (A/52/37) containing the revised texts of articles 1 to 12 ter referred to above, together with the preamble and articles 13 to 17 contained in the preliminary working document, as well as oral and written proposals submitted during its work by delegations. Discussions were held both in the Working Group and in informal consultations, on the basis of which a series of draft texts were prepared and revised by a group of Friends of the Chairman (composed of the members of the bureau of the Ad Hoc Committee and some other delegations) for consideration by the Working Group (A/C.6/52/WG.1/CRP.31 and Add. l, and A/C.6/52/WG.1/CRP.45 and Rev. l and 2). At the conclusion of its work, the Working Group decided to recommend to the Sixth Committee the consideration of the revised texts of the preamble and articles 1 to 2, and 4 to 17 (see report of the Working Group, A/C.6/52/L.3).

The Chairman of the Working Group introduced the report of the Working Group to the Sixth Committee on 13 November 1997. On 14 November, the representative of Costa Rica introduced a draft resolution entitled “International Convention for the Suppression of Terrorist Bombings”, containing in annex the International Convention for the Suppression of Terrorist Bombings (A/C.6/52/L.13). On 19 November, the Sixth Committee had before it amendments (A/C.6/52/L.19) proposed by Pakistan to the annex to draft resolution A/C.6/52/L.13. However, the representative of Pakistan informed the Committee that his delegation would not press for a decision on the amendments proposed. At the same meeting, the Committee adopted draft resolution A/C.6/52/L.13 without a vote.

By resolution 52/164 of 15 December 1997, the General Assembly adopted the International Convention for the Suppression of Terrorist Bombings and decided to open it for signature at United Nations Headquarters in New York from January 1998 until 31 December 1999. Pursuant to article 22, paragraph 1, the Convention entered into force on 23 May 2001, the thirtieth day following the date of the deposit of the twenty-second instrument of ratification, acceptance, approval or accession with the Secretary-General of the United Nations.


Text of the Convention

Selected preparatory documents
(in chronological order)

Report of the Secretary-General, “Measures to eliminate international terrorism” (A/51/336, 6 September 1996).

General Assembly resolution 51/210 of 17 December 1996 (Measures to eliminate international terrorism).

Preliminary working document submitted by France on behalf of the Group of Seven Major Industrialized Countries and the Russian Federation (A/AC.252/L.2, 11 February 1997 (reissued for technical reasons)).

Report of the Ad Hoc Committee established by General Assembly resolution 51/210 of 17 December 1996, 24 February to 7 March 1997 (A/52/37, General Assembly, Official Records, Fifty-second session, Supplement No. 37, 31 March 1997).

Report of the Working Group on measures to eliminate international terrorism, 22 September to 3 October 1997 (A/C.6/52/L.3, 10 October 1997).

Sixth Committee of the General Assembly, Summary records of meeting Nos. 27 to 33, held from 13 to 19 November 1997 (A/C.6/52/SR.27-33).

Draft resolution International Convention for the Suppression of Terrorist Bombings (proposed by Costa Rica) (A/C.6/52/L.13, 13 November 1997).

Proposed amendments to the draft resolution A/C.6/52/L.13, proposed by Pakistan (A/C.6/52/L.19, 18 November 1997).

Report of the Sixth Committee to the General Assembly (A/52/653, 25 November 1997).

General Assembly, Verbatim records of plenary meeting No. 72, held on 15 December 1997 (A/52/PV.72).

General Assembly resolution 52/164 of 15 December 1997, annex (International Convention for the Suppression of Terrorist Bombings).


The Convention entered into force on 23 May 2001. For the current participation status of the Convention, as well as information and relevant texts of related treaty actions, such as reservations, declarations, objections, denunciations and notifications, see:

The Status of Multilateral Treaties Deposited with the Secretary-General

17 January 2003, Accession to the International Convention for the Suppression of Terrorist Bombings, United Nations Headquarters, New York: Mr. Eduardo J. Sevilla Somoza (left), Permanent Representative of Nicaragua to the United Nations, acceding to the Convention; standing next to him is Mr. Palitha T.B. Kohona, Chief of the United Nations Treaty Section. 23 September 2003, Ratification of the International Convention for the Suppression of Terrorist Bombings, United Nations Headquarters, New York: Mr. Roy Chaderton-Matos (second from left), Minister for Foreign Affairs of Venezuela, ratifying the Convention, among other instruments; standing at his left is Mr. Hans Corell, Under-Secretary-General for Legal Affairs and United Nations Legal Counsel. 24 September 2003, Accession to the International Convention for the Suppression of Terrorist Bombings, United Nations Headquarters, New York: Mr. Abdullah Abdullah (seated), Minister for Foreign Affairs of Afghanistan, acceding to the Convention, among other instruments. 24 September 2003, Ratification of the International Convention for the Suppression of Terrorist Bombings, United Nations Headquarters, New York: Mr. Marc Ravalomanana (seated), President of the Republic of Madagascar, ratifying the Convention, among other instruments.
17 January 2003 Accession to the International Convention for the Suppression of Terrorist Bombings, United Nations Headquarters,
New York
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23 September 2003 Ratification of the International Convention for the Suppression of Terrorist Bombings, United Nations Headquarters,
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24 September 2003 Accession to the International Convention for the Suppression of Terrorist Bombings, United Nations Headquarters,
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24 September 2003 Ratification of the International Convention for the Suppression of Terrorist Bombings, United Nations Headquarters,
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24 September 2003, Accession to the International Convention for the Suppression of Terrorist Bombings, United Nations Headquarters, New York: Mr. Datuk Seri syed Hamid Albar (second from left), Minister for Foreign Affairs of Malaysia, acceding to the Convention, among other instruments. 25 September 2003, Ratification of the International Convention for the Suppression of Terrorist Bombings, United Nations Headquarters, New York: Mr. Nestor Carlos Kirchner (seated), President of Argentina, ratifying the Convention, among other instruments. 25 September 2003, Ratification of the International Convention for the Suppression of Terrorist Bombings, United Nations Headquarters, New York: Mr. Azali Assoumani (seated), President of the Union of the Comoros, ratifying the Convention, among other instruments. 26 September 2003, Ratification of the International Convention for the Suppression of Terrorist Bombings, United Nations Headquarters, New York: Mr. Solomon Berewa (seated), Vice-President of the Republic of Sierra Leone, ratifying the Convention, among other instruments.
24 September 2003 Accession to the International Convention for the Suppression of Terrorist Bombings, United Nations Headquarters,
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25 September 2003 Ratification of the International Convention for the Suppression of Terrorist Bombings, United Nations Headquarters,
New York
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25 September 2003 Ratification of the International Convention for the Suppression of Terrorist Bombings, United Nations Headquarters,
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26 September 2003 Ratification of the International Convention for the Suppression of Terrorist Bombings, United Nations Headquarters,
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30 September 2003, Accession to the International Convention for the Suppression of Terrorist Bombings, United Nations Headquarters, New York: Mr. Rabbie L. Namaliu (second from right), Minister for Foreign Affairs of Papua New Guinea, acceding to the Convention, among other instruments. 21 September 2004, Accession to the International Convention for the Suppression of Terrorist Bombings, United Nations Headquarters, New York: Shaikh Mohammed bin Mubarak Al-Khalifa (second from left), Minister for Foreign Affairs of the Kingdom of Bahrain, acceding to the Convention; standing at his left is Mr. Nicolas Michel, Under-Secretary-General for Legal Affairs and United Nations Legal Counsel. 22 September 2004, Accession to the International Convention for the Suppression of Terrorist Bombings, United Nations Headquarters, New York: Ms. Leila Rachid de Cowles (seated), Minister for Foreign Affairs of the Republic of Paraguay, acceding to the Convention, among other instruments. 29 June 2006, Accession to the International Convention for the Suppression of Terrorist Bombings, United Nations Headquarters, New York: Mr. Slamet Hidayat (left), Director-General for Multilateral Affairs of the Department of Foreign Affairs of the Republic of Indonesia, acceding to the Convention; standing next to him is Ms. Barbara Masciangelo, United Nations Treaty Section.
30 September 2003 Accession to the International Convention for the Suppression of Terrorist Bombings, United Nations Headquarters,
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21 September 2004 Accession to the International Convention for the Suppression of Terrorist Bombings, United Nations Headquarters,
New York
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22 September 2004 Accession to the International Convention for the Suppression of Terrorist Bombings, United Nations Headquarters,
New York
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29 June 2006
Accession to the International Convention for the Suppression of Terrorist Bombings, United Nations Headquarters,
New York
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12 June 2007, Accession to the International Convention for the Suppression of Terrorist Bombings, United Nations Headquarters, New York: Mr. Don Pramudwinai (left), Permanent Representative of Thailand to the United Nations, acceding to the Convention; standing next to him is Ms. Annebeth Rosenboom, Chief of the United Nations Treaty Section.      
12 June 2007
Accession to the International Convention for the Suppression of Terrorist Bombings, United Nations Headquarters,
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